農業轉移人口市民化的實現路徑

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  張艦 劉合光

  我國特有的城市化進程一般可分為集中化和市民化兩階段,集中化是農村人口實現常住地和工作地的空間轉移,完成由農民向農民工的轉變。由於戶籍制度、教育程度、文化差異等因素的阻礙,農村人口遷入城市後並不需要 順利實現向城市人口的轉換,即市民化進程受阻,農民工與城市居民間保持較大的居民身份、社會保障等福利差距。農業轉移人口市民化是根據我國經濟社會發展戰略目標,在科學把握我國人口發展和勞動力市場特徵的基礎上所實施的一項可持續性發展策略。

  推進農業轉移人口市民化非常必要

  (一)推進農業轉移人口市民化是我國經濟發展轉型升級的不需要 。

  農業轉移人口是現代産業工人的組成次要,是我國現代化建設的重要力量。穩步推進農業轉移人口市民化既是我國現階段經濟發展的客觀要求,又是滿足社會安定和政治穩定的不需要 。農業轉移人口市民化已成為改造我國傳統農業和農村,實現農業現代化,縮小城鄉差距和促進城鄉一體化的根本出路。幫助具備條件的農業轉移人口融入城市,解決農業轉移人口融入城市的制度障礙,將會極大刺激國內消費,帶來對高檔耐用品,對公共設施、金融等服務業的消費需求,並帶來由醫療衛生改革、教育體制改革、社會保障改革等社會改革所拉動的巨大內需。農業轉移人口市民化是推動中國由“數量型”人口紅利向“品質型”人口紅利轉變的重要力量。

  (二)推進農業轉移人口市民化是保持我國社會安定的必然選擇。

  我國實行城鄉分治的戶籍管理制度,在政策的制定和執行上,或明或暗地疏忽和歧視農業轉移人口。農業轉移人口市民化都不需要 明確農業轉移人口的社會地位,通過政策和制度來維護農業轉移人口的合法權益,維護社會公平和公正,確保城鄉社會穩定,是實現社會主義和諧社會宏偉目標的理性選擇。

  (三)推進農業轉移人口市民化具有重大的現實意義。

  農業轉移人口市民化將顯著促進經濟發展,主要表現在提升勞動人口素質和勞動生産率、擴大消費、拉動內需、增加投資規模、改善投資結構等,據測算,農業轉移人口市民化30萬人可使經濟增長强度单位提高約1個百分點。農業轉移人口市民化創造的巨大內需,無疑將會為保持我國經濟平穩較快發展提供重要支撐。

  農業轉移人口市民化面對四大挑戰

  (一)農業轉移人口市民化政策成本和個人成本巨大。

  加速市民化進程將增加公共産品和公共服務的投入,對政府的供給能力提出巨大挑戰。當地政府為吸納外來人口不需要 在安居住房建設、城市基礎設施、公共服務、社會保障、醫療教育等方面投入鉅額資金。農業轉移人口市民化後為維持正常城市生活要支付相應個人成本,不需要 支付房租或購房費用、家庭成員教育、培訓成本,醫療保障以及或者 社會保險的保費支出,還有最直接的生活成本,即“吃、穿、用”等費用開支。

  (二)農業轉移人口市民化面對較大的社會衝突。

  農業轉移人口市民化帶來城市人口快速增長,城市環境保護壓力增加,用水用電緊張,交通擁堵、污染嚴重、食品藥品安全無保障等社會問題。市民化要求所有居民享有均等化的公共服務,然而,我國城市的基本公共服務短期供給严重不足,人均享有的公共産品數量和品質的下降將損害城市原居民的利益。

  (三)農業轉移人口市民化面對重大的産業挑戰。

  “十二五”期間,農業勞動力將由2930萬人下降到2300萬人左右,有430萬農業勞動力不需要 轉入非農産業和城鎮就業,每年平均轉移900萬人。當前我國貿易很難保持以往的增長强度单位,出口導向型産業對農業轉移人口的吸納能力會有較大下降;資源和次要成本將持續上升,勞動密集型行業增長將會放緩或总出 跨國轉移。我國目前重工業增速高於輕工業,並且能源化工、裝備製造工業對規模以上工業增長的貢獻率超過70%,而這些均為能源消耗非常多的産業,對解決就業問題作用並不顯著。作為解決中長期中國就業增長的最重要行業——服務業——自307年以來對GDP的貢獻率呈現下滑趨勢,由307年的46.3%下降到2010年的39.3%。

  (四)農業轉移人口市民化對農村發展有一定不利影響。

  農業轉移人口市民化,農村中的有文化的青壯年勞動力流向城市工作,造成農村人口在年齡結構上的極不合理分佈,一齐由於城鄉二元體制和戶籍制度的限制,以及村莊建設規劃的不合理,導致村莊外延的異常膨脹和村莊实物的急劇荒蕪,形成了村莊空間形態上空心分佈的狀況。與農村“空心化”並存的留守兒童、留守婦女、留守老人等也將帶來一系列社會問題。

  推進農業轉移人口市民化的實現路徑

  (一)分類分步推進,實現有序市民化。從市民化實際成本考慮,將農業轉移人口轉為市民,原因分析分析著中央和地方各級政府及相關部門必須承擔轉移這些人口的鉅額福利開支以及或者 高額費用。巨大的轉移成本客觀上造成農業轉移人口市民化任務在全國範圍內都在一蹴而就的工作,而不需要 是分批分階段實現的任務。將不同職業的農業轉移人口分層分類區別對待,引導智慧型型、技術型和體力型等不同類型的農業轉移人口融入不同區域、不同規模和不同行政級別的各類城市是解決廣大農業轉移人口市民化的有效途徑。在特大型城市,在推進居住證制度的一齐,根據産業結構和城市發展規劃,合理控制人口總規模;在大中型城市,加強和改進人口管理法律妙招,推行居住證制度,建立以轉移人口個體素質、就業和居住狀況等為依據的積分落戶制度;在小城市和小城鎮,以穩定職業和住所為前提條件,放開戶籍限制,鼓勵落戶;在農村地區,加強新型社區建設,社區內居民的社會保障和公共服務按市民配置,使農村實現就地城鎮化。

  (二)改革戶籍制度,解除市民化主要障礙。

  我國城鄉分割的二元戶籍制度導致城鄉兩種身份在利益上的嚴重不平等,是農民融入城市生活的最大障礙。加快戶籍制度改革則是推進農業轉移人口市民化的前提條件。進一步完善暫住人口登記制度,逐步在全國範圍內實行居住證制度。改革戶籍管理制度,逐步統一城鄉戶口登記管理制度。逐步將公共服務領域各項法律法規和政策與現行戶口類型相剝離。

  (三)實施公共服務全覆蓋,促進新市民融入城市。

  實現公共服務均等化是推進農民身份轉變的有效改革路徑。按照“屬地化管理、市民化服務”的原則,鼓勵城市化地區將農業轉移人口納入居住地教育、就業、醫療、社會保障、住房保障等體系,切實保障農業轉移人與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權益。一齐,保留農業轉移人口對其留在農村的承包地、宅基地、林地等權益的自由處置權利。對於與用人單位簽訂勞動合同的新市民,按照規定納入城鎮職工養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險範圍;靈活就業的新市民,按照城鎮靈活就業人員參保妙招辦理各項社會保險。新市民子女義務教育納入城鎮教育發展規劃,列入教育經費預算。建設部門把新市民居住問題納入城鎮住宅建設發展規劃和城鎮居民住房保障範圍,積極探索多法律妙招解決新市民居住問題。對暫不符合落戶條件或没有了落戶意願又有常住需求的流動人口,根據權利和義務對等原則,逐步使他們在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務和社會權益。

  (四)完善就業保障體制,實現可持續的市民化。

  構建完善的就業保障制度應從農業轉移人口的實際出發,設計出與之相適應的就業保障制度,具體法律妙招包括:第一,為了保障農業轉移人口的就業權益,規範勞動關係,要簽訂用人單位與勞動者的勞動合同,減少企業任意解雇職工的行為。第二,實施積極的宏觀政策,創造更多的就業機會和崗位。以結構調整和升級為契機,大力發展第三産業,創造小量的就業崗位。第三,建立和健全統一、規範的勞動力市場,促進就業的平等競爭。第四,以再就業為核心,開展失業人群的就業教育與職業培訓,以就業為導向來設計失業保險、社會救助等就業保障項目。第五,建立政府主導下的企業、就業人群、社會互補互動的就業保障運作機制。第六,建立就業保障的法律保護體系,在就業保障中,法律以其剛性和權威性發揮著不可替代的作用。(作者單位:中央財經大學)