郑永年:“顶层设计”克服中国改革的既得利益

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  对任何国家来说,不管是民主的还是非民主的,集权的还是分权的,改革尤其是政治改革,一定会 一件困难的事情。不过,不改则退,而退是没办法 出路的。近来中东和北非的政权动荡,和1997年亚洲金融危机期间印度尼西亚苏哈多政权的解体等等,无一不说明这俩 简单道理。哪些国家尽管一定会 过相当辉煌的建设成就,但匮乏政治改革,政权基础何必 牢靠。任何一个非政治性的事件都能诱发出强大的政治能量,被人民力量所推翻。很显然,就让改革遇到困难而不去改革,最终一定会原应政治悲剧。

  在不同政治体制下,改革的动力很不相同。在多党制下,政党的轮流执政,几块能不都上能化解民怨,处理民怨积累到一个非常高的程度。不过,政党轮流执政何必 见得是改革。什么都有 民主社会,多党政治和改革何必 相关。往往的具体情况是,不但改革没办法 进步,政治反而会经常发生持续的不稳定之中。较之多党制国家,一党制国家,就让一党长期执政的国家,比较容易积累民怨。在哪些国家,一党执政往往会演变成同一个领袖(党的领导人)长期执政。久而久之,人民就会感到不满。同时,也就让一党执政,既得利益容易形成,原应政治的封闭性。不过,一党执政一定会 非常成功的改革例子,那什么都有 通过建设开放的一党制,就让维持执政党的开放性,通过竞争来吸纳人才,通过竞争为人民提供有效的参政管道。

  较之其它政体,中国的政治制度表现出其自身独特的性质。和西方民主政治不一样,中国不实行多党之间的选举竞争,什么都有 维持一党的长期执政,在党内进行竞争,就让实行党内民主。什么都有 说,中国政治也具有竞争的特色,但竞争的表现土法律最好的办法是和西方不一样的。和其它权威主义政体下往往是同一个领导人终身执政的具体情况不一样,中国有退休制度,领导人到了规定的年龄,就都要退休。这不仅处理了政权的老龄化,更重要的是源源不断地为政权补充新的血液,政治更新非常之快,甚至超过民主国家。党内民主和退休制度使得中国把自身区别于其它民主和权威主义政权。它兼具了民主和权威这俩 类型国家的这俩 特质。没办法 西土法律最好的办法民主,但却实现了民主政治下的领导人(就让接班人)制度化的、定期的更替;同时就让是一党执政就让一党主导政治,中国的体制仍然维持着权威主义政治体制所具有的深层动员能力。

  挑战在于维持体制的开放性

  从哪些特质看,中国政治体制最大的挑战什么都有 如可克服既得利益而保持政治的开放性。如上所说,一党制体制往往原应政权的既得利益化,从而从开放走向封闭,从包容性转向排他性。一旦这俩 局面形成,改革就会遇到极大的困难,各方面的什么的问题就会接踵而至。

  目前的中国就发生原先一个局面之中。哪些年来,在改革难以进展的同时,社会对政府的抱怨则没办法 甚。改革难以推行,原应很繁复,但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素,能不都上能从几块方面来看。第一,政府有改革计划,但受到既得利益的阻力不能自己推行下去。第二,改革政策就让既得利益的阻力而在实施过程中变形。第三,既得利益操纵改革议程,这俩 改革变成了增进既得利益的“改革”。第四,既得利益直接阻碍改革议程的出台,领导人的改革意图经常成为既得利益的嘲弄对象。的话,在强大的既得利益面前,中央权威流失了,改革的动力消失了。

  但会 ,什么的问题在于如可克服既得利益?在列宁主义政党体制构架内,从以往的经验来看,克服既得利益有如下几种主要途径。苏联的改革模式,即直接诉诸于民众,即所谓的民主化。这主要发生在苏联领导人戈尔巴乔夫时期。就让改革遇到了强大的官僚体制(苏联最大的既得利益)的阻碍,戈尔巴乔夫就采用了激进(直接)民主化的手段。但现在看来,原先的改革并没办法 取得很大的成功。民主化促成了原先一党制的解体,为寡头政治和经济提供了条件。

  中国自身一定会 什么都有 的经验。在毛泽东时代,和苏联一样,由计划经济体制主导的官僚体制是最大的既得利益,所使用的克服既得利益主要手段有这俩 。一是分权,即把权力从中央官僚集团面前分散到地方政府;二是群众运动,也什么都有 群众动员式的“大民主”。这这俩 手段就让都出现 了很大的什么的问题。分权经常原应分权与集权的恶性循环,即一分就乱,一乱就收,一收就死,一死就分;而“大民主”则原应了国家的长期动乱。

  改革开放以来,执政党领导人接受了以往的教训,在推进改革方面找到了新的但会 是有效的土法律最好的办法,即开放。无论是政治过程还是经济过程都向社会各种力量开放,这俩 开放当然一定会 西土法律最好的办法的开放,即多党制就让政治多元主义,什么都有 把各种社会力量吸纳到执政党内,构成党内的竞争。

  关键是再确立中央权威

  没办法 如可促成政治和经济过程的再开放呢?这里确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要,但从制度建设深层看,自下而上的社会压力,也都要通过中央权威来发生有效作用。什么都有 说,有效的改革取决于是自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。

  现在中央政府权威的流失不仅仅是就让强人政治就让成为过去,更是就让这俩 顶层形态学 性因素的变化,使得责任和权力出现 不一致性。从中央层面看,政治局常委经常发生扩大之中,从1950年代的5人扩大到1990年代的7人,就让再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需,但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门(就让口),专人负责,形成了实际上的国事方面的“劳动分工”。有分工,就要有协调。在分工缺少协调的具体情况下,就会出现 什么都有 负面的结果。

  最近,中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这俩 概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观具体情况。实际上,“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用,处理改革议程和过程的既得利益集团化,但会 更都要中央政府协调改革的执行和实施。

  没办法 如可实现“顶层设计”呢?这能不都上能不都上能结合其它国家的经验,考虑建立一个国家级别的委员会,即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也发生着各种领导小组,但哪些小组一定会 虚体,非实体,主要协调各官僚机构的利益,没办法 实质性的制度意义。国家委员会则不同,其目的一方面是要在决策过程中吸收社会力量,而超越官僚体制利益(就让其它既得利益的利益),而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调,保证决策的实施。什么都有 说,决策要回归其政治性,而官僚机构都要回归到其作为政策执行工具的角色。(应当指出的是,日本民主党原先设想的改革也何必 求政治家决策,而官僚体制回归其工具职能。)

  国家级委员会统筹改革

  设立国家安全委员会主什么都有 国际关系和外交事务的决策与实施。这方面,笔者就让在本栏多次提到过,不再重复。

  国家经济委员会能不都上能协调国家的经济社会政策,什么都有 国家一定会 此类协调机构。在美国称为总统经济委员会,是总统的经济决策班子。在中国,经济社会事务主什么都有 由国务院负责,但会 部门卷入不用 ,分工过细,决策往往体现的是官僚体制的利益,而非社会经济的整体利益。设立原先一个机构的实际都要早就体现出来了。朱镕基任总理时期所设立的国家经济与贸易委员会,现在的发展与改革委员会一定会 这俩 都要的体现。不过,无论是经贸委还是发改会,最终都演变成具体职能部门。哪些机构设置的初衷是要负责设计改革,而最终演变成了一个具有深厚的自身利益的另外一个官僚机构。要哪些机构设计改革的难度可想而知,诚如前审计长李金华所言,发改委这俩 都就是我被改革的对象,要它设计改革,如可就让?

  就让缺少类似国家经济委员会原先的“顶层设计”机构,中国的改革“部门化”的什么的问题没办法 严重。什么都有 改革,包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等等,都成为部门被委托人设计改革,被委托人改革被委托人的闹剧。原先就出现 了什么都有 什么的问题,部门被委托人改革被委托人是假(就让不就让有被委托人改革被委托人的局面),所谓的“改革”也什么都有 一而再、再而三地“折腾”社会罢了。这什么都有 医疗、教育、住房“改革”不但没办法 成效,反而没办法 糟糕的主要原应。要超越部门化,就都要进行“顶层设计”;要“顶层设计”就都要有原先一个有能力超越官僚利益的机构。同时,改革政策的实施也一定会 一个部门的事情,什么都有 都要非常整合的力量,也都要原先一个机构的发生。

  对中国来说,设立国家政治委员会的意义更大。执政党要长期执政,政治是关键。但现在显然一定会 原先。实际的具体情况是,执政党对被委托人的定位不清楚,甚至失去被委托人的定位。党权原先应当是关乎政治,但现在大多数党权变成为行政权。党的干部不去从事政治,什么都有 拼命地挤占和抢占行政权。这既影响党权这俩 ,也影响行政权。没没办法 人都去弄权,都想挤进官僚既得利益集团,结果执政党党内既得利益集团日益壮大,其开放性自然减低,甚至消失。

  在中国,政治的要务是保持执政党的开放性,尤其是其和社会的联系。现在干部都搞行政权去了,没办法 人关心和社会的联系。与社会的脱节是任何一个执政党应当最担忧的事情,无论是民主还是非民主社会。在民主国家,执政党得不都上能选票就要下台。在非民主国家,就让和社会脱节,执政党得不都上能确切的信息,不都上能了解社会的真相,就没办法 能力来及时调整政策,最终也处理不了走向衰落的命运。

  但会 ,无论从哪个深层看,政治改革不可处理。不过,现在国家政治发展方向何必 明确。即使高层释放出来的信息又没办法 一致性。什么都有 政治什么的问题没办法 研究、讨论,没办法 共识。各种既得利益又在想方设法地把国家政治体制,诱导到对没没办法 人被委托人利益最大化的方向。社会积怨已久,又没办法 有效参与管道,各种变相的抗议和抗争不断。社会和官僚既得利益集团的矛盾就让日益显现化。

  如同国家经济委员会,国家政治委员会也何必 负责政治改革的“顶层设计”。同样的道理,“顶层设计”也何必 超越既得利益集团的狭隘利益,从执政党和社会的整体利益出发,来设计政治改革。就让执政党不都上能有效吸纳社会的力量,而继续让现存体制内官僚力量和既得利益主导改革,没办法 就不用有任何有效的政治改革方案,更谈不上改革的实施了。时间一久,改革会变得没办法 不就让,最终原应社会的激进化,甚至革命。

  改革开放以来,没没办法 人称之为“体制改革”的大多领域都发生在政府领域,执政党体制这俩 很少有触动。不过,各方面改革难以推行的困局表明,执政党这俩 的体制也都要与时俱进,社会经济变化了,顶层体制也要变化。

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