黎江虹:规范性和有效性:政府预算中的二重奏

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   预算作为统领国家财政收支的枢纽,各种因素汇集,庞杂而又混沌:法律与政策的冲突、长期愿景与当下计划的纠缠、规范性和有效性间的张力。《预算法》实施以来,预算规范性大大增强,预算公开、人大监督角色的强化、责任体系的健什么都 有彰显预算法的努力。与此一齐,各级人大、政府部门乃至具体预算单位却在担忧:过于强调规范性是是不是会意味 预算的有效性被削弱?具体操作时怎么把握预算规范性和有效性的边界?上述迷惑直接关系预算规范的规范性是是不是会被执行部门架空的间题。什么都 存在问题预算文化的国度,选则何种路径越快构建规范性与有效性有机结合的预算制度,是急需预算法学者研究的课题。

   一、历史视角:预算规范性和有效性关系之嬗变

   预算的规范性强调的是预算的法定性和执行的刚性,预算的有效性侧重于预算对资源的有效配置,隐含着对于经济发展的正面调控功能。两者关系的嬗变经历了不同的阶段。

   预算涅槃于封建王权不受约束的封建社会,控权也就成为了预算理念的精髓所在。如英国大宪章就昭示和确立了代议制和现代法治的基本原则:国王未经纳税人阶层同意的征税是非法的……国家的财政预算也要受到代表的审查和同意(马克圭,1997:12-56)。与此相适应,预算权的配置也以议会为主导。在此时期,规范性被认为是有效性的代名词。假使 规范了政府权力,履行了法定守护任务管理器,预算就会被认为有效体现了民意,会产生正面的资源配置效益。

   然而,否则 议员普遍对预算保持“理性的冷漠”,而政府部门更愿意考虑经济发展的动力,什么都 国家刚开始英文英文赋予行政部门较大的预算权力,以有益于对经济发展的有效影响。如美国1921年颁布的《预算和会计法》赋予总统的预算主导权。1008年我国的四万亿资金计划的拨付也是基于预算有效性的冲动。

   虽然,无论是预算规范性至上还是有效性至上,都是是不是法克服的弊端。预算必将走入规范性和有效性有机结合的历史阶段。就体制设计而言,以美国为代表,1974年颁布的《国会预算及截留控制法案》就确立了国会和总统对预算的一齐控制权。不过,预算最核心的的权力仍掌握在国会身旁,总统只拥有预算建议权,国会可不前要全盘推翻总统的预算提案(黎江虹,2015,74)。

   历史的演变都有昭示或多或少经年华检验和冲刷的真理:预算的形式理性是不可或缺的,否则 不可不还可以 规范性不能闪烁预算控权的理念。但预算事实上担负多重目标(控权什么都 其中两种),政府前要考量计划的有效推行和对资源的有效配置,否则 预算否则 丧失生命力,沦为毫无用处的教条。

   二、现实困惑:机制供给缺失否则 意味 矫枉过正

   否则 中国缺失预算规范性至上的发展阶段,预算呈现软约束态势。《预算法》历经十年才完成修订,既反映了在中国语境下实现控权的艰难,也折射出新《预算法》实施前要要面对的间题:

   (一)人民代表大会难以担当预算重任

   预算的规范性对各级人民代表大会要求甚高,预算管理的各环节都有求其角度介入,从而形成对政府财政权力的制衡。《预算法》第二章和第五章是人民代表大会职能条款的集合,内容不可谓不富有。但现实的尴尬却是:人民代表大会现有架构和人员无法应对《预算法》赋予的各项职能。目前,基层各级人民代表大会财经委员会编制很少,预算工作委员会基本是一人或两人担当工作,其中专业人士甚少,外聘专家对于基层人民代表大会几乎不现实。否则 人民代表大会监督力度和专业性存在问题,依托其职能的强化提升预算规范性的设想就会大打折扣。

   (二)预算调整存在问题删剪的规范方式

   预算调整是预算规范性和有效性博弈最为激烈的战场。《预算法》第十三条明确规定:“经人民代表大会批准的预算,非经法定守护任务管理器,不得调整。”这是预算规范性的体现。否则 经济形势改变、政治博弈持续、领导集团更迭、公众焦点转移等意味 ,事前取得的预计信息难免会经常出现纰漏,执行中的预算案也就难以与过时的预算案删剪相同(爱伦·鲁宾,1001,2100)。为更好的宣布公众需求,提供更为务实的公共产品和服务,预算前要进行调试和修正,这是预算有效性的体现。新《预算法》第七章对预算调整做了较为详尽的规定,最大的亮点是采用列举法,对前要调整的两种状况作了规定,并对预算调整守护任务管理器做了较严格规定。其存在问题在于:一是预算调整重总额、轻特性,科目间资金的的调剂权被赋予行政部门,意味 预算调整的规范性受损;二是预算调整的规定存在问题具体。类事,支出调整有追加支出、动用往年结转资金、超支;收入调整有增加举债、追加拨款、预算外收入、超收收入、结余资金等(胡明,2014,1100)。而《预算法》仅涉及其中几种。项目列举的漏洞,使执行部门要么无所适从,要么随意裁量;三是事后追认的预算调整仅限于自然灾害等突发事件,未考虑火灾、爆炸、经济危机等非自然灾害,适用范围不周延。

   (三)预算对于政府战略和政策的考量尚在摇摆

   财政政策和法律是现代社会治国理财互补的两种手段。阿尔伯特·海德(2010)指出:“在庞大而繁复的形式中,预算一齐记录政策成果、指明政策重点以及规划目标和目的,描绘政府的总体服务成就,并测量其绩效、影响和整体效果。”否则 ,不管法学家怎么厌恶政策的弹性,预算无可处置要和政策密切关联。现实中什么都 重要的间题是,政府怎么把其发展战略规划融进预算,从而获得民众乃至人民代表大会支持。政府所持的态度是:预算审批机构无须了解经济发展的重心,应尽量采纳政府编制的预算;而预算审批机构和民众的态度则是,应对政府的行为保持角度警惕。政府和人民代表大会之间战略公司合作 存在问题,这对于间题的处置有害无益。不可宣布,或多或少间题否则 到了非处置不可的地步:如人民代表大会对预算草案的修订权、否决权,预算对政府战略计划的吸纳,都前要《预算法》提供明确的答案。

   (四)预算结果的评价还前要体制铺垫

   预是是不是官僚行为和行政能力的测量器,是反映国家治理能力的核心指标。预算的规范性不仅表现在预算起点,还应表现在预算结果的评价中。美国学者科伊提出了什么都 著名的间题:应该根据那先 决定将X美元配置给了项目A而都有项目B?在中国,你这些 设问尤其经典。国家极少量的预算资金拨付的正当性和妥当性何在?这关涉财政资金的效益评价机制,急需制定相应的规则。否则 ,我国预算法的研究也应由理念过渡到规则和评价。

   三、未来机制的创新:什么都 维度

   预算的规范性和有效性的协调反映了预算作为综合部门的特质:它既有法律特质,都有政治色彩,还具有经济管理的底色。这也注定了两者边界的划分超出了法律的范畴,应有管理思维和政治思维。

   (一)信息共享的维度

   议会和政府间预算权的配置是预算规范性和有效性冲突的缩影。政府财政权力过大造成的恶果在中国已屡见不鲜,而“过于强大、不受约束的议会监督权力反而会意味 议会在预算领域不负责任的行为,类事掠夺性支出,不顾财政健康。”(VonHagen,1992,1-79)为此,笔者认为应加强各主体间的信息共享:

   第一,政府和人民代表大会预算信息共享的阶段应前移,方便人民代表大会后续审议预算,也使预算规范性和有效性的冲突预先得到化解。前要交换的信息包括国家的宏观经济政策、收入和支出的框架。基于什么都 的理念,可不前要考虑在《预算法》总则次要规定如下条款:各级政府在编制预算并且,应将该年度的宏观经济政策和战略计划提交给本级人民代表大会常务委员会讨论。

   第二,人民代表大会应完善信息收集和咨询制度。为保证预算审批的科学性,人民代表大会应有专属的信息机构,美国国会都有国会图书馆和隶属于国会图书馆的国会研究服务处、科技评估局为议员提供资讯。我国人民代表大会几乎如此 什么都 的机构。即使可采取购买服务的方式获得资讯,人民代表大会也要有遴选和甄别的能力。不可不还可以 获取有效的资讯,不能帮助审批机关判断预算的有效性。

   第三,加大民众意见的吸纳。预算最根本的目的是增进社会福利,征求民众的意见是预算民主的体现。新《预算法》增加第45条,对基层(县、乡)人民代表大会听取选民的意见做了规定。就人民代表大会制度的本质而言,只做到你这些 步远远存在问题。未来法律进一步修改时,可开倒入县级以上人民代表大会,且需设计专门的意见征求机制如预算听证会。还需建立民众意见反馈机制,实现信息双向交流。

   (二)规则完善的维度

   就预算的规范性和有效性的关系而言,《预算法》最应聚焦预算调整规则的完善。第一,预算调整不应仅是预算总额的调整,还应涉及到预算科目的调整,《预算法》应明确列举预算科目的调整范围,限制政府权力扩张的空间;第二,预算科目之间的调剂也属重大利益调整,应将其决定权收归到各级人民代表大会;第三,预算调整的事由应明确。预算执行中情事变更状况什么都 ,应该明确那先 前要并且报审批机关批准,那先 可不前要先由政府支出,事后报审批机关追认。有点硬是,应重视经济危机对财政收入的致命影响,从完善预算调整规则的角度予以应对。

   (三)结果预算的维度

   预算的有效性所含着对于结果的追求,所有的努力都有前要结果来验证。上个世纪末的美国,“结果预算”的概念被提出,它是指什么都 聚焦于资金活动结果的预算体制(Osborne,1992,20-100)。并且,美国或多或少州把结果预算的理念渗透到所村里人 的预算改革,获得了或多或少成效。

   预算的评估结果对所村里人 开放,而不仅仅限于行政管理部门实物。因绩效预算关注产出和经济传输速度,故行政管理者是绩效预算的主要关注者。此外,结果预算不仅关注经济传输速度,也关注社会效益的评价。如国家拨款用于预防青少年犯罪等项目,此类项目不难 用产出否则 经济传输速度来衡量,最后采用的应是诸如各方满意度什么都 的非经济化的标准,这是结果预算和绩效预算最大的区别。故结果预是是不是比绩效预算外延更广的预算概念。结果预算最大的效用在于,各类拨款项目有点硬是常规项目结果比较、竞争,使下一年度预算能回答“为那先 把钱拨往A项目而都有B项目”的质疑,尽量达致规范性和有效性的有机统一。结果预算和决算最大的不同是,结果预算不仅仅是收支项目的堆积,还包括民众满意度调查数据、评价结果及处置方式,是两种更为细化翔实、更为民主的预算思维和机制。

   在中国,绩效预算才并且起步,比其更先进的结果预算尚在理念阶段。构建结果预算机制既保证预算硬约束,又不能彰显预算宏观调控的正面效果,是化解预算规范性和有效性冲突的利器。

   【参考文献】

   [1]阿曼·卡恩、W·巴特利·希尔德雷斯编(2010).公共部门预算理论.韦曙林译.上海:格致出版社.

   [2]爱伦·鲁宾(1001).公共预算中的政治:收入与支出,借货与平衡.叶娟丽、马骏等译.北京:中国人民大学出版社.

   [3]胡明(2014).我国预算调整的规范构成及其运行模式.法学,11.

   [4]黎江虹(2015).新预算法实施背景下预算权的配置.税务研究,1.

   [5]马克圭主编(1997).中西封建社会比较.上海:学林出版社.

   [6]OsborneD&GaeblerT(1992).Reinventinggovernment:Howtheentrepreneurialspiritistransforminggovernment.

   ReadingMass.London:AdisonWesleyPublicCompany.

   [7]VonHagenJ.(1992).BudgetingproceduresandfiscalperformanceintheEuropeanCommunities.Economicpapers,96.

   【作者简介】黎江虹,法学博士,中南财经政法大学法学院副院长、教授。

   备注:原文载于《武汉大学好报(哲学社会科学版)》2015年第3期

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/910029.html 文章来源:经济法学协会