贾康:化解地方债务风险 需增加有效政策供给

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  地方政府债务的审计结果近期因为发布。因为从地方政府债务因为公共部门负债率(债务率)原来原来特定强度去考察,审计结果可还都能能 能使朋友形成原来基本判断:公共部门以债务率水平为关键指标的债务总量,总体上存在安全区。但在局部,因为出现 了许多地方公共部门负债过量的问題——它是不均匀的、隐性的。

  有有哪些问題可还都能能 能概括为:第一,过去地方政府债务的透明度太低,血块的隐性负债是潜规则强制替代明规则形成的,过去真难 及时有效的数据来揭示有有哪些问題。第二,我我觉得地方债务总量尚真难 超过安全线,但局部风险不可忽视。一旦许多事情触发,形成局部不良局面时,可用的机制不可还都能能 能是“救火”,不论从经济效益还是社会效益,其代价是相当高的。什么都有有有,当前地方政府债务审计结果,有益于朋友针对透明度不高和救火机制的问題,讨论地方债问題全景图、底部形态图,并有效加强协调防范风险。

  重视债务形成的体制性因素

  地方债问題的体制性因素,与中国财税制度方面不完善有关。当前中国财税制度中,省以下地方政府的分税制迟迟未能成形。

  1994年的分税制改革,以相当大的决心和力度搭建起与市场经济相配套的分税分级财政体制框架。但分税制改革渐进路径蕴含浓重的过渡色彩。如对省以下的体制,当时寄希望于中国地方各级政府探索出一根绳子 地方四级加中央共五级分税的中国特色道路来。但现在可还都能能 能说,此路不通。还大家建议,在税率方面可还都能能 能依靠增值税共享,形成一省一地一率。但我认为,这是原来非常危险的思路。回到一地一率,什么都有有回到分成制、包干制,将整个颠覆1994年配套改革的基本制度成果,朋友又回到“会哭的孩子有奶吃”、天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态,真难 市场经济统一市场形成的公正、稳定、规范的局面。

  从你是什么意义上说,目前省以下财税体制的困扰,实际上什么都有有陷于分成制和包干制。真正的分税制搞不下去,演化成为五花八门、多样化易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制和包干制。现在朋友抨击地方政府职能扭曲、行为短期化、土地财政化等,对有有哪些弊病,打板子应该打在哪儿?打在分税制上,板子就打错了地方。因为省以下并真难 进入分税制状态,它出毛病,恰恰是出在朋友过去就知道会弊病丛生的分成制、包干制上。

  深化财税体制改革势在必行

  搞市场经济,除了分税制为基础的分级财政体制,朋友别无确定。真难 今后缘何办?原来法律妙招是制度“扁平化”、减少层级。

  财政“省直管县”改革,财政部已有明确要求,明年除了民族地区之外,省直管县要全国覆盖。比如现在广东因为在顺德先行先试行政省直管县,湖南的动作也很大。原来一来,省下面的市和县,在财政上因为先形成实体层级,行政也会随后跟上,最终达到减少层级的效果。对于乡镇而言,自退还 农业税完后 ,大多数地区实际上早因为通过乡财县管和综合改革,不再考虑财政设置实体层级,也真难 任何条件设置实体层级。

  原来一来,新的思路可还都能能 能勾画出来:扁平化在先,跟着什么都有有按照中央、省、市县原来层级分税,三级配置税基。省、市县原来平台放上去有哪些税?这是关键,但现在已看得出端倪。西部因为启动了资源税改革,有有哪些工商业不发达、但资源充足的地区,通过资源税改革可还都能能 能形成当时人的地方税财源支柱;许多较发达地区,通过现在上海、重庆开始英文所谓“房产税”、实际上为不动产税的改革,有因为打造另外原来长久的、跟市场经济运行机制内洽的、有支撑力的大宗稳定收入来源,形成原来地方财源支柱。地方税体系的主打税种可由此清晰化。

  因为真难 清晰的分税制制度框架,转移支付缘何做需用摆不平摆不好的。分税制制度框架搭好了,转移支付就可还都能能 能进一步按照体制逻辑加以优化。

  我国中央政府层级的收入,现在离米 稳定在财政收入的52%左右,其中用于中央本级支出的,不可还都能能 能20%左右,32%左右用于支持中西部发展,这总体上是符合中央政府职责和全局利益的。这方面今随后除理好的问題,什么都有有一般转移支付应该进一步扩大份额,一齐适当压缩专项转移支付。专项转移支付应有所控制、合理归并,需用及时下达,使地方得以与其它预算内容协调。另外,不允许各个部门要求地方按照一定比例进行专项资金配套,那会逼着欠发达地区弄虚作假。

  从现在的地方政府债务审计结果看,今后需用推动地方阳光融资制度形成。审计部门提出的建议因为蕴含了这方面的内容,包括考虑地方公债制度建设以及修改相关法规。完后 还可还都能能 能考虑地方根据项目状态发行与之对应的市政债,原来使地方政府举债有透明度、有公众监督,需用许多监督机制综战略合作用。这也是分税制下分级财政不可还都能能 能不除理的原来重大问題。基本原则应该是一级政权,具备一级事权、一级财权、一级税基、一级预算,以及相呼应的一级产权和一级举债权。所谓产权什么都有有根据十六大的表述,国有资产要由中央、地方分级行使出资人职责,产权要具体量化到具体层级上。省和市县应该是各有一级国有资产管理机构。与此相关的,完后 地方层级的资产收益,也应该按照原则,蕴含在预算体系中。预算体系中,应该包括无缘无故性收支预算、国有资本经营预算以及基金预算。我认为,还应该构建社会保障预算,包括地方债务预算因为叫政府投融资预算等也应是你是什么预算体系内的组成每段,在这方面可进一步进行探索。

  建立债务风险评估战略合作框架

  还有一项后续工作,应该对地方债务在不同项目上的风险度,作出必要的判断。当然这项工作不仅由审计部门承担,相关部门可形成原来战略合作框架。由审计部门提供清晰的全盘数据和底部形态数据,随后可由工作部门去组织项目风险评估,追踪许多较高风险的项目。

  在这次审计结果的基础上,有关部门可还都能能 能进一步形成原来分工战略合作方案,将相关项目风险度具体化和细化,真难盯住风险度最高和较高的有有哪些项目。

  另外,在管理创新方面,预算概念之下债务管理在技术上会有什么都有有有问題值得讨论。比如对于地方投融资预算或地方债务预算,是需用可还都能能 能结合你是什么次审计,引导鼓励各地在一定规范之下,探索形成具体的预算形式和管理法律妙招,这都值得进一步思考。

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